6ème Réunion plénière du Groupe pilote pour les financements innovants
Conclusions finales de la présidence
Introduction
En trois ans, les financements innovants du développement ont permis de lever beaucoup plus de deux milliards de dollars de financements supplémentaires pour le développement. Dans le seul secteur de la santé, ils ont contribué à vacciner plus de 100 millions d’enfants par an et à garantir le traitement pédiatrique contre le sida de 100 000 enfants par an.
Par nature stables et prévisibles, complémentaires de l’APD traditionnelle, ces nouvelles ressources pour le développement s’appuient sur quatre types de mécanismes (les contributions obligatoires, les contributions volontaires, les garanties d’emprunt et les mécanismes de marché) et donnent lieu à des partenariats nouveaux (entre le Nord et le Sud, entre les États, les ONG et les organisations internationales, entre les secteurs public et privé), avec le soutien de la société civile.
Fort des 58 pays qui le composent et des organisations internationales, ONG et entreprises participant à ses travaux, le Groupe pilote sur les financements innovants a conduit des réflexions sur de nouvelles ressources, de nouveaux secteurs d’intervention et de nouveaux instruments en faveur du développement.
Il propose des solutions pour concrétiser les avancées que la communauté internationale appelle de ses vœux, en particulier dans la perspective de la prochaine assemblée générale des Nations Unies au cours de laquelle un rapport sur les financements innovants sera remis par le Secrétaire général, suite à l’invitation qui lui a été faite à Doha en décembre 2008.
1. Financer le développement par temps de crise
1. Dans la perspective des Objectifs du Millénaire pour le développement (OMD), le financement du développement doit connaître un véritable changement d’échelle, afin de lutter plus efficacement contre la pauvreté et de promouvoir au profit de tous un développement durable sur les plans économique, social et environnemental. L’engagement des pays développés à atteindre un niveau d’APD de 0,7% du RNB d’ici 2015 est en cela déterminant autant que l’appropriation, la bonne gouvernance et les politiques judicieuses dans les pays bénéficiaires. L’accroissement des flux d’aide traditionnelle représente un encouragement important. Les financements innovants ne doivent pas se substituer à l’APD traditionnelle.
2. La crise financière et économique internationale a souligné tout autant la nécessité de renouveler notre approche du développement que le besoin de sécuriser la réponse aux besoins essentiels des pays récipiendaires. Stables et prévisibles, complémentaires de l’APD, les mécanismes innovants de financement du développement jouent précisément ce rôle. (Les ressources budgétaires traditionnelles étant très restreintes dans les pays développés et les recettes de l’État en baisse, les mécanismes innovants de financement du développement jouent un rôle encore plus important. D’une part, ils sont prévisibles et stables, d’autre part, ils permettent de mutualiser et de coordonner les ressources des États et des acteurs privés (fondations, entreprises) dans le cadre de nouveaux partenariats, de renforcer l’effet de levier de l’aide traditionnelle sur les financements privés (exemple des fonds de garantie) et de promouvoir des instruments contracycliques (prêts très concessionnels contracycliques et nouveaux DTS, par exemple).
3. Les financements innovants du développement correspondent à quatre grandes familles de mécanismes : les taxes assises sur des activités mondialisées peu ou pas imposées (taxe sur les billets d’avion ou contributions sur les transactions financières internationales), les mécanismes de pré-financement reposant sur les marchés financiers avec une garantie publique (comme la Facilité internationale de financement de la vaccination ou IFFIm) ou reposant sur les États (garanties d’achat de vaccins futurs ou AMC), les mécanismes de marché (exemple de la mise aux enchères des quotas d’émission de CO2), et la facilitation ou canalisation par les autorités publiques des contributions volontaires du secteur privé (transferts de migrants, contributions volontaires de solidarité).
4. Les financements et instruments innovants peuvent également contribuer à une meilleure régulation de l’économie globalisée (par la correction des imperfections du marché pour l’accès aux médicaments, par l’application d’un principe « pollueur-payeur » au niveau mondial, par une aide à la stabilisation des marchés financiers, par la promotion de mécanismes redistributifs entre pays). La 6ème réunion du Groupe pilote a souligné cette fonction régulatrice dans les domaines de l’accès aux médicaments et du changement climatique, dans l’affectation au développement d’une infime partie des flux financiers internationaux et la canalisation des transferts de migrants. Elle a également souligné l’émission de nouveaux DTS, la régulation des liquidités mondiales, essentielle à une mondialisation plus équilibrée et plus favorable au développement, et la lutte contre l’évasion fiscale facilitée par les paradis fiscaux non coopératifs.
5. Les financements innovants ont déjà permis, dans le seul secteur de la santé, de mobiliser près de deux milliards et demi de dollars de financements supplémentaires, et contribué par exemple à vacciner plus de 100 millions d’enfants par an et à garantir le traitement pédiatrique contre le sida de 100 000 enfants par an. La taxe sur les billets d’avions finançant UNITAID, l’IFFIm (International Finance Facility for Immunisation) et son opérateur GAVI ou les AMC promus et mis en œuvre par l’Italie en partenariat avec la Banque mondiale ont marqué le succès de la phase pilote engagée depuis 2006. De nouvelles initiatives sont en cours, comme Product Red, le projet De-tax, les contributions volontaires de solidarité, ou les recommandations du Groupe de travail de haut niveau sur les financements innovants en matière de santé dirigé par le Royaume-Uni et la Banque mondiale.
2. Passer des mots à l’action
6. Trois ans après sa création, le Groupe pilote sur les financements innovants a constaté avec satisfaction la montée en puissance des mécanismes de financement innovants et leur mise en œuvre. Leur potentiel quantitatif et qualitatif a poussé la communauté internationale à proposer en la matière un « changement d’échelle ». Après le sommet de Monterrey sur le financement du développement (2002), qui faisait pour la première fois référence aux sources innovantes de financement du développement, la Conférence de Doha (2008) consacre l’importance de ce thème ; l’Union européenne s’est réjouie du succès de la phase pilote et appelle les pays membres à mettre en œuvre de tels mécanismes (Conclusions du Conseil du 11 novembre 2008 et du 11 mai 2009), indispensables en période de crise (communication de la Commission européenne) ; le G8 rappelle leur utilité pour atteindre les OMD. Le G20 prévoit des réformes qui contribuent au renforcement des mécanismes contracycliques. L’ONU se mobilise fortement en vue de leur généralisation pour répondre aux défis du développement.
7. Cette mobilisation internationale est le résultat des avancées que les présidences successives du Groupe ont imprimées aux financements innovants. Rassemblant des pays du Nord et du Sud, aux niveaux de développement divers, ce Groupe créé en 2006 représente une structure unique de brassage d’idées, de mobilisation et d’échanges de bonnes pratiques. Il tire sa source de l’initiative de haut niveau contre la faim et la pauvreté portée par le Brésil, le Chili, la France et l’Espagne, qui a donné lieu au rapport quadripartite remis au Secrétaire général des Nations Unies en 2004, réactivée chaque année en marge de l’Assemblée générale des Nations Unies. Le Groupe pilote a successivement été présidé depuis l’origine par le Brésil, la Norvège, la Corée du Sud, le Sénégal et la Guinée. Sont associées à ses travaux les principales organisations internationales, les coordinations d’ONG de tous les continents et des entreprises. A chaque session plénière, il adopte une déclaration dressant le bilan des initiatives prises au niveau mondial (www.groupepilote.org). Il organise également des événements parallèles en marge des grands rendez-vous internationaux.
8. L’ambition de la présidence française est d’engager ce changement d’échelle en matière de financements innovants, trois ans après la conférence fondatrice. Les mécanismes de financement innovant doivent être conformes aux principes d’efficacité de l’APD et d’appropriation énoncés dans les déclarations de Rome, de Paris et d’Accra. Le travail réalisé au cours de cette sixième session plénière de haut niveau a permis de démontrer l’actualité des financements innovants aujourd’hui :
- Ce sont d’abord et surtout de nouvelles ressources pour le développement : la facilité internationale d’achats de médicaments UNITAID, principalement financée par la taxe sur les billets d’avion appliquée dans 13 pays, réduit les prix de médicaments de qualité pour le traitement du VIH/SIDA, du paludisme et de la tuberculose dans les pays en développement. En dégageant 4 milliards de dollars, l’IFFIm devrait, selon l’OMS, sauver les vies de 6,5 millions d’enfants d’ici 2015 et assurer à lui seul la réalisation de plus de la moitié du 4ème objectif du Millénaire pour le développement (réduction de deux tiers du taux de mortalité des enfants de moins de 5 ans d’ici à 2015). L’AMC permet désormais, grâce à l’implication de différents pays et de la Banque mondiale, de fabriquer et diffuser un vaccin contre le pneumocoque – qui tue actuellement plus de 800 000 enfants par an. Les produits des échanges d’émissions de CO2 ont financé près de cent projets internationaux pour l’atténuation du changement climatique et l’adaptation à ce changement.
- Ce sont ensuite des ressources qui peuvent s’orienter, au delà de la santé, vers de nouveaux secteurs. Le contexte mondial d’une meilleure prise en compte des enjeux climatiques pousse les pays membres à avancer de nouvelles propositions innovantes concernant notamment l’adaptation aux effets du changement climatique. En matière d’éducation, les besoins demeurent considérables pour atteindre l’OMD n°2. Les transferts de migrants, dès l’origine intégrés aux travaux de notre Groupe, peuvent également contribuer de façon efficace au développement dès lors qu’ils sont facilités et canalisés vers l’investissement productif. L’utilité des partenariats public-privé et le développement de l’investissement socialement responsable soulignent le potentiel des financements innovants pour de nouveaux secteurs.
- Ce sont enfin des instruments d’innovation financière. Dans un monde où les interactions entre flux de nature privée et flux de nature publique sont de plus en plus fortes, les bailleurs de fonds traditionnels sont amenés à mobiliser des mécanismes de marché. L’innovation financière au service du développement comporte une dimension institutionnelle (nouvelles structures d’intermédiation, dotées de modes de gouvernance innovants) et une dimension d’ingénierie financière. Les instruments d’innovation financière, appliqués tant à la mobilisation de ressources additionnelles qu’aux modes d’utilisation de ces ressources, ont montré leur efficacité notamment en matière d’atténuation des risques, dans le secteur environnemental ou agricole, et leur caractère contracyclique.
3. Recommandations
La présidence française remercie tous les membres pour leur participation active. La participation d’un certain nombre d’autres pays tels que l’Australie, le Danemark, l’Équateur, le Ghana, la Hongrie, les Pays-Bas, le Portugal, la Roumanie, la Russie, la Suède, la Suisse, la Tunisie et la Turquie, témoigne d’un intérêt croissant pour les financements innovants et souligne le rôle du Groupe pilote.
Depuis la dernière réunion, la Commission européenne et le Japon sont devenus membres et la Roumanie, membre observateur.
La présidence française se félicite que plusieurs pays membres aient entamé les procédures conduisant à la mise en œuvre de mécanismes innovants :
l’Australie (Debt2Health), en coopération avec le Fonds mondial ; le Maroc (contribution de solidarité sur les billets d’avion) ; le Japon (introduction d’un menu d’options pour les consommateurs).
Sur la base des travaux menés avec les organisations internationales, les ONG et le secteur privé ayant participé à la sixième session plénière, les recommandations suivantes sont émises :
i) Chaque pays membre du Groupe est encouragé à adopter un mécanisme de financement innovant d’ici un an et à rendre compte des progrès accomplis lors de la prochaine assemblée plénière du Groupe pilote.
ii) Les pays qui se sont engagés à mettre en œuvre la taxe sur les billets d’avion sont invités à entamer les processus législatifs et réglementaires, si possible avant un an (mai 2010).
iii) Les pays n’ayant pas mis en œuvre la contribution de solidarité sur les billets d’avion sont invités à étudier les opportunités qu’offre le projet de contributions volontaires de solidarité de la Fondation du Millénaire pour les financements innovants dans le secteur de la santé. Ce projet devrait être lancé officiellement en septembre 2009 et devenir pleinement opérationnel début 2010.
iv) Les pays membres sont invités à envisager, le cas échéant, d’utiliser pour le développement, sur une base volontaire, une partie des revenus des enchères sur les crédits d’émission de CO2.
v) Il est créé un groupe de travail chargé d’évaluer la faisabilité technique et juridique d’une taxe sur les transactions de change et de contributions volontaires reposant sur les transactions financières internationales, et d’examiner toutes les options à ce sujet.
vi) En lien avec les travaux initiés par le Groupe de travail coordonné par la Norvège, Global Financial Integrity et le Groupe pilote, il sera proposé, d’ici la prochaine session plénière du Groupe pilote, une série de recommandations spécifiques sur les actions qui pourraient être menées par les membres du Groupe pilote (par exemple réduction du coût abusif des transferts, comptes rendus pays par pays, confirmation des bénéficiaires effectifs, échange automatique d’informations fiscales, harmonisation des infractions pour le blanchiment d’argent).
vii) Les pays membres sont invités à réduire de manière significative et quantifiable le coût des transferts des migrants et à améliorer l’impact de ces transferts sur le développement des pays bénéficiaires, y compris au travers d’institutions de microcrédit.
viii) Les pays membres sont invités à utiliser pleinement les instruments innovants dans le domaine de l’atténuation des risques, des systèmes incitatifs ou des mécanismes contracycliques. L’Agence française de Développement, la Banque mondiale et la Fondation Gates organiseront une conférence à Paris en mars 2010 (Le marché des financements innovants).
ix) Les présidences du Groupe Pilote et du Groupe de travail de haut niveau sur les financements innovants en matière de santé ont constaté avec satisfaction leurs objectifs convergents dans le domaine de la santé et ont pris note des bénéfices à travailler ensemble.
x) La possibilité d’affecter au secteur de l’éducation des moyens nouveaux issus de partenariats public – privé à l’occasion de grandes manifestations, comme celles qui sont organisées par la FIFA, devrait être examinée.
xi) Pour refléter ce changement de rythme, le Groupe pilote s’appellera désormais « Groupe pilote sur les financements innovants pour le développement ». Compte tenu du développement des activités du Groupe pilote, le secrétariat devra être renforcé en conséquence, avec la participation des partenaires volontaires.
xii) La prochaine présidence du Groupe pilote sera assurée par le Chili.
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Le 15 juin 2009